| astra71 | Дата: Воскресенье, 07.12.2014, 16:04 | Сообщение # 1 |
 Генералиссимус
Группа: Администраторы
Сообщений: 28576
Репутация: 453
Статус: Offline
| Л. А. Карасаева
НЕРЕШЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ В СИСТЕМЕ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ РЕАБИЛИТАЦИИ ИНВАЛИДОВ
ФГУ "Санкт-Петербургский институт усовершенствования врачей-экспертов" Росздрава
Основными факторами экономической независимости и социальной интеграции инвалидов являются трудоустройство и занятость — важнейшие звенья системы профессиональной реабилитации. Актуальность и значимость профессиональной реабилитации, особенно в последние годы, стремительно возрастают, в основе этого лежат следующие причины:
— положительные тенденции в нормотворческой деятельности государства: нормативно-правовая база в области профессиональной реабилитации постоянно совершенствуется и сегодня соответствует современным международным документам, например резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 2007 г. [3], плану действий Совета Европы по содействию правам и полному участию людей с ограниченными возможностями в обществе, принятому на 2000—2015 гг. [7];
— изменение концептуальных и методических основ медико-социальной экспертизы (МСЭ) инвалидов.
В настоящее время при освидетельствовании лица на предмет установления инвалидности, помимо определения степени нарушения функций организма, необходима оценка ограничений жизнедеятельности (ОЖД). Ключевым звеном при диагностике ОЖД является установление наличия и степени ограничения способностей инвалидов к трудовой деятельности (ОСТД). От степени ОСТД зависит размер пенсии и единовременной денежной выплаты, что жизненно важно для инвалидов нашей страны;
— продолжающийся прогрессивный рост числа инвалидов с тенденцией к возрастанию доли лиц молодого, трудоспособного возраста в общем контингенте инвалидов [1, 5];
— низкая трудовая занятость инвалидов [8];
— факт социальной и экономической целесообразности профессиональной реабилитации за счет участия в трудовой деятельности инвалидов и осуществления ими вклада в валовый внутренний продукт;
— необходимость оздоровления общества за счет уменьшения социальных болезней, таких как иждивенчество, алкоголизм, девиантное поведение и т. д., в результате проведения политики активного включения инвалидов в труд и занятость.
Однако, несмотря на возрастающую актуальность и безусловную важность развития профессиональной реабилитации, этот раздел реабилитации в новых социально-экономических условиях пока остается наиболее нерешенным. До настоящего времени существуют проблемы нормативного правового регулирования, организационного и методического функционирования модели профессиональной реабилитации, не отработаны механизмы реализации отдельных звеньев системы профессиональной реабилитации и т. д., что в целом существенно тормозит ее дальнейшее развитие.
В связи с этим мы поставили задачу систематизировать некоторые современные проблемы в системе профессиональной реабилитации, что, с нашей точки зрения, поможет более четко их осмыслить и будет способствовать эффективному их решению.
Система реабилитации инвалидов в РФ состоит из многих структурных компонентов, основными из которых являются нормативная правовая база; теоретико-методологическая основа реабилитации; реабилитационная служба; реабилитационная индустрия; программы реабилитации федерального, регионального и индивидуального уровней; качество МСЭ; информационное обеспечение; кадры в области реабилитации инвалидов.
Профессиональную реабилитацию как составную часть комплексной реабилитации можно рассматривать как подсистему общей системы реабилитации с аналогичными компонентами и структурными элементами. Рассмотрим некоторые проблемы в соответствии с компонентами, входящими в систему профессиональной реабилитации инвалидов.
Нормативно-правовая база. Положения главы III Федерального закона № 181-ФЗ от 24.11.95 "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" закрепляют правовые основы реабилитации инвалидов в России. Статьи 20, 21, 23, 24, 25 закона раскрывают принципы организации и методологии профессиональной реабилитации инвалидов. Согласно последним изменениям и дополнениям в закон № 181-ФЗ Федеральным законом № 122-ФЗ от 22.08.04 осуществление мер по профессиональной реабилитации относится к компетенции органов государственной власти субъектов РФ. Каково состояние профессиональной реабилитации в регионах?
Опрос специалистов службы занятости по трудоустройству инвалидов по Калининградской, Вологодской, Московской областям и Санкт-Петербургу свидетельствует о наличии серьезных проблем в организации трудоустройства и занятости инвалидов в этих регионах: большинство специализированных предприятий для трудоустройства инвалидов ликвидированы, оставшиеся предприятия (системы ВОС) нерентабельны, и их также ждет реорганизация. Число инвалидов, работавших на специализированных предприятиях, стремительно уменьшается. В счет установленной квоты на обычные предприятия инвалидов берут неохотно. У работодателя отсутствует должная финансовая ответственность за нетрудоустройство инвалида.
Отсутствуют поощрительные меры (побудительная льготно-финансовая политика) для работодателей, активно трудоустраивающих инвалидов. Более того, отсутствие системы контроля по соблюдению квотирования рабочих мест для инвалидов нередко способствует приему на работу "мертвых душ" — инвалидов, которым устанавливают минимальную оплату труда. В регионах не решены проблемы создания специальных рабочих мест (СРМ) для инвалидов и организации надомного трудоустройства.
В Санкт-Петербурге принят закон № 284-44 от 17.07.04 "О квотировании рабочих мест для трудоустройства инвалидов в Санкт-Петербурге". Служба занятости населения города активно работает по трудоустройству инвалидов: организованы 4 специализированные подразделения по профессиональной реабилитации инвалидов (биржи труда для инвалидов), принимаются специальные программы занятости инвалидов (субсидируемое трудоустройство, поддерживающее трудоустройство, занятость детей и подростков с ограниченными возможностями и др.), 2—3 раза в году организуются ярмарки вакансий рабочих мест для инвалидов. И тем не менее до сегодняшнего дня не отработана модель реализации закона о квотировании.
Несмотря на то что ежегодно почти у 70% лиц, освидетельствованных в бюро МСЭ, определяется инвалидность II и I группы и устанавливается ОСТД 2-й степени (это означает возможность трудоустройства только в специально созданных условиях — ССУ), шансы реального трудоустройства у них ничтожно малы. Данный контингент составляют инвалиды разных категорий, и их профессиональные возможности неодинаковы.
Поэтому для разных категорий инвалидов с целью закрепления на рабочем месте и восстановления трудового потенциала необходима технология трудоустройства в разных формах трудовой деятельности: от трудотерапии до поддерживаемого трудоустройства и далее — до самостоятельного производительного труда, что на сегодня еще в городе не организовано. До сих пор не отработаны механизмы организации СРМ для категорий инвалидов с разной патологией и других дополнительных мер по организации труда. В 2007 г. по программе службы занятости населения (СЗН) организовано только 5(!) СРМ на дому.
Это недостаточно для трудоустройства инвалидов в надомных условиях в условиях мегаполиса. Для решения этих проблем необходимо не только не закрывать специализированные предприятия и лечебно-производственные мастерские при психоневрологических диспансерах и психоневрологических интернатах, но организовывать новые центры социально-трудовой и профессиональной реабилитации, ремесленные мастерские и спеццеха на предприятиях общего типа, т. е. необходима продуманная политика трудоустройства инвалидов в ССУ.
В пункте 6 статьи 20 Федерального закона № 181-ФЗ прописано "создание условий для предпринимательской деятельности инвалидов". До настоящего времени комплексных программ по поддержке предпринимательской деятельности инвалидов на уровне субъектов РФ нет.
Необходимо учитывать, что организация предпринимательской деятельности для инвалидов имеет определенный риск при существующей налоговой политике. В целях привлечения инвалидов к занятости в малом и среднем бизнесе целесообразно использовать модели частичного государственного страхования рисков такого вида деятельности. Пока, к сожалению, в регионах этот род занятости среди инвалидов не развивается.
Не решены многие проблемы в системе профессионального образования инвалидов. Одной из проблем является то, что до сих пор учреждения профобразования для инвалидов не имеют статуса "реабилитационно-образовательных". Это затрудняет проведение образовательного процесса в части широкого применения индивидуально ориентированных методик обучения, а главное, создает организационно-методические препоны при осуществлении необходимого реабилитационного (медико-социального и психологического) сопровождения профессионального образования. Известно, что получение инвалидами полноценного профессионального образования невозможно без реабилитационного сопровождения [12, 13].
С нашей точки зрения, не решило, а усугубило проблему в управлении и координации реабилитационной деятельностью различных ведомств и учреждений исключение из Федерального закона № 181-ФЗ понятия "государственная служба реабилитации". В настоящее время в некоторых субъектах РФ управление и функционирование системы реабилитации стало зависеть от профессиональной компетенции управленцев и чиновников органов социальной защиты, от глубины понимания ими задач по текущему состоянию и перспективам развития реабилитации.
Таким образом, существующие проблемы в правовом пространстве по многим позициям заключаются в дальнейшем совершенствовании нормативной правовой базы, принятии подзаконных актов на уровне субъектов РФ для полноценной организации профессиональной реабилитации и дальнейшему ее развитию.
Теоретико-методологические основы профессиональной реабилитации. Фундаментальные научные исследования в области профессиональной реабилитации относятся к 90-м годам прошлого века [9]. До сих пор основательных методологических исследований по трудоустройству инвалидов в новых социально-экономических условиях нет. Не разработана единая концепция системы профессиональной реабилитации инвалидов. До настоящего времени не разработаны типовые модели трудоустройства разных категорий инвалидов.
Система государственной статистической отчетности по реабилитации инвалидов, в том числе и по их трудоустройству, нуждается в совершенствовании. Информация о реабилитации инвалидов, представленная в форме государственного статистического наблюдения (форма 7-собес), малоинформативна, а порой и не совсем достоверна. Форма 94-собес, учитывающая работающих инвалидов, на настоящий момент также не может давать достоверную информацию. Форма отчетности федеральной СЗН РФ "2-Т" содержит недостаточную информацию об инвалидах, обратившихся в СЗН. В ней отсутствуют графы о возрастном составе инвалидов, образовательном цензе, группах инвалидности, т. е. отсутствуют многие важные социальные характеристики.
Этот недостаток не может не сказаться на общей картине при анализе состояния трудоустройства и занятости инвалидов и выработке государственной политики по данному вопросу. Напротив, в "2-Т" достаточно полно представлены многочисленные характеристики, касающиеся безработных граждан — не инвалидов (количество граждан, обратившихся в СЗН для поиска работы, распределение их по возрасту, по месту проживания, социальному положению, количество признанных безработными, сроки длительности безработицы, напряженность на рынке труда, количество переобученных и трудоустроенных и т. д.).
В новых социально-экономических условиях на рынке труда появился перечень новых специальностей. Результатов научных исследований современного рынка труда с позиций доступности и конкурентоспособности для инвалидов нет. На федеральном уровне до сих пор не разработан новый перечень приоритетных профессий для трудоустройства инвалидов. Не решены проблемы методологического аспекта по профориентации, профобразованию [14]. Наличие в РФ трех вузов, нескольких специализированных отделений при вузах не в состоянии решить проблемы высшего профобразования для инвалидов.
Согласно постановлению Правительства РФ № 805 [10], основной задачей МСЭ является "проведение реабилитационно-экспертной диагностики (РЭД) с целью определения реабилитационного потенциала...". К сожалению, специалисты бюро МСЭ до сих пор не имеют на руках научно обоснованных методик РЭД и четких критериев оценки реабилитационного потенциала.
Отсутствие разработанных государственных стандартов в области реабилитации, в том числе профессиональной, также до настоящего времени является проблемой, сдерживающей развитие профессиональной реабилитации.
Таким образом, в теоретико-методологическом компоненте очевидна насущная потребность в проведении научных исследований по решению накопившихся проблем в системе профессиональной реабилитации инвалидов.
Реабилитационная служба. В соответствии с Федеральным законом № 181-ФЗ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ с учетом региональных и территориальных потребностей были наделены полномочиями по созданию сети реабилитационных учреждений и обеспечению развития реабилитации инвалидов, в том числе профессиональной. Сеть учреждений различной ведомственной подчиненности (социальной защиты, образования, СЗН, МСЭ, физкультуры и спорта, общественные организации), реализующая мероприятия по реабилитации инвалидов, и составляет реабилитационную службу.
Главной проблемой является то, что на федеральном уровне к настоящему времени не рассчитана потребность в реабилитационных учреждениях. Особенно не хватает учреждений, специализирующихся на мероприятиях профессиональной реабилитации. Реабилитационные учреждения, центры социального обслуживания, подведомственные органам социальной защиты, ориентированы в основном на социальную реабилитацию, а профориентация и трудотерапия в лечебнотрудовых мастерских в таких учреждениях скорее исключение. Оправданным стало бы создание региональных центров профессиональной реабилитации для инвалидов трудоспособного возраста.
Другой проблемой является существующая диспропорция между количеством учреждений и потребностью в них, концентрация реабилитационных учреждений преимущественно в крупных городах [11].
На практике имеются проблемы в межведомственной координации деятельности органов управления и реабилитационных учреждений, а также в координации деятельности учреждений СЗН, МСЭ, учреждений профессионального образования, общественных организаций инвалидов по профессиональной реабилитации. Анализ опроса специалистов по реабилитации и социальной работе Главных бюро (ГБ) МСЭ субъектов РФ о взаимодействии с учреждениями занятости в сфере трудоустройства инвалидов показал, что в 70% отмечается недостаточная преемственность и скоординированность в их совместной работе.
Реабилитационная индустрия. В реабилитационной индустрии центральное место принадлежит техническим средствам реабилитации (TCP). Распоряжением Правительства от 30.12.05 № 2347-р принят "Федеральный перечень реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду".
Указанные в нем TCP для инвалидов в основном ориентированы на компенсацию способностей инвалидов к самостоятельному передвижению, самообслуживанию, ориентированию. Основная проблема этого раздела системы профессиональной реабилитации состоит в том, что в данном перечне отсутствуют TCP, предназначенные для компенсации способностей к трудовой деятельности. При этом для определенной категории инвалидов трудовая деятельность или трудовое обучение без использования TCP для труда невозможны [2]. Таким образом, обеспечение инвалидов TCP для профессиональной реабилитации составляет еще одну нерешенную проблему системы.
Программы. Реализация комплексных программ реабилитации инвалидов предусматривает разные источники финансирования: федеральный и региональный, территориальные бюджеты, бюджеты органов местного самоуправления, внебюджетные фонды, благотворительные пожертвования и иные источники. Однако подпрограмма "Разработка и внедрение системы профессиональной реабилитации инвалидов" федеральной целевой программы "Социальная поддержка инвалидов на 2000— 2005 гг." не была выполнена из-за проблем в финансировании.
В Федеральной программе "Социальная поддержка инвалидов на 2006—2010 гг." в области профессиональной реабилитации предусмотрены осуществление мероприятий по поддержке предприятий, находящихся в собственности общероссийских общественных организаций инвалидов, их модернизация в целях создания дополнительных рабочих мест (не менее 4250).
Однако на региональном уровне программы по профессиональной реабилитации практически не разрабатываются. Например, в Санкт-Петербурге наряду с другими проблемами по трудоустройству инвалидов существует острая потребность в региональной программе по организации трудоустройства (в том числе надомного) выпускников 45 специальных (коррекционных) школ.
МСЭ. Значение и роль учреждений МСЭ как государственного института, обеспечивающего включение инвалида в систему мероприятий по профессиональной реабилитации, трудно переоценить. Значимой проблемой продолжает оставаться то, что специалистами МСЭ до настоящего времени полноценно не определяются реальные потребности инвалидов в мероприятиях профессиональной реабилитации, по данным разных авторов, эти потребности существенно разнятся [4, 14].
Приказом Минздравсоцразвития России № 287 от 29.12.04 утверждена единая форма индивидуальной программы реабилитации (ИПР) инвалида [13].
При этом на федеральном уровне до сих пор не разработана инструкция о порядке оформления ИПР. Это приводит к неоднозначному пониманию специалистами МСЭ методики составления, реализации и оценки результатов ИПР. Несмотря на то что статьей 11 Федерального закона № 181-ФЗ предусмотрено: "ИПР инвалида является обязательной для исполнения соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также организациями независимо от организационно-правовых форм и форм собственности", однако никакой ответственности за невыполнение рекомендаций специалистов бюро МСЭ по реализации ИПР исполнители не несут.
Эффективность ИПР низкая. Для повышения эффективности ИПР необходимо применение новых организационно-методических подходов к ее разработке и реализации. Увеличение эффективности ИПР, с нашей точки зрения, напрямую связано с финансовым обоснованием каждого мероприятия и контролем его исполнения [6].
Для этого в ГБ МСЭ субъектов РФ должны работать экономисты для управления финансовыми потоками при реализации мероприятий ИПР.
Ранее существовавшая практика систематических посещений специалистами ВТЭК предприятий для изучения санитарно-гигиенических условий трудовой деятельности инвалидов утрачена.
Сейчас в деятельности специалистов бюро МСЭ существует дефицит как теоретических, так и практических знаний при составлении профессиограмм. Это в целом приводит к дефектам в формировании трудовых рекомендаций. Таким образом, в деятельности МСЭ имеется также ряд нерешенных проблем в разделе профессиональной реабилитации.
Информационное обеспечение. Информационное обеспечение профессиональной реабилитации инвалидов состоит в создании информационно-технологической базы и информационной поддержки разнообразных мероприятий профессиональной реабилитации.
Поскольку в каждом регионе должен быть компьютерный банк данных по реабилитации, необходимо в банке данных выделить раздел, включающий информацию о потребностях инвалидов в конкретных мероприятиях профессиональной реабилитации (профориентации, профконсультировании, профмотивации, профобразовании, трудоустройстве, наличии возможностей реабилитации в профессиональных реабилитационных центрах и т. д.). Накопление, обработка и хранение информации, необходимой для работы с инвалидами, должны осуществляться на основе единого программного обеспечения.
До настоящего времени в целом по России эффективная система информационного и методического обеспечения не создана.
Необходимо внедрение современных информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в систему реабилитации инвалидов. ИКТ позволяют проводить дистанционное обучение, создавать индивидуальные рабочие места и специальные условия труда, организовывать дистанционные формы занятости. Через организацию интернет-портала возможно создание и поддержание единого информационного пространства по вопросам профессиональной реабилитации инвалидов. К сожалению, на сегодняшний день нет периодического издания по профессиональной реабилитации, редко и не системно проводятся тематические конференции по вопросам трудоустройства инвалидов. Эти проблемы также надо решать.
Кадры. Кадровая проблема в области профессиональной реабилитации инвалидов также пока не решена: не хватает специалистов (реабилитологов, специалистов по профориентации и социальной работе, специалистов по TCP, психологов, инструкторов по труду, профконсультантов и т. д.). Нередко в СЗН трудоустройством инвалидов занимаются чиновники, поверхностно понимающие проблемы инвалидов. В зарубежных странах этим занимаются социальные работники и психологи СЗН. В Бразилии существует интернатура в медицинских вузах по подготовке специалистов в области профессиональной реабилитации инвалидов.
В нашей стране необходимо также совершенствовать систему подготовки кадровых работников, специализирующихся по вопросам профессиональной реабилитации в учреждениях различной ведомственной принадлежности (МСЭ, реабилитационных учреждениях, службе занятости и т. д.). На наш взгляд, решение проблем в системе профессиональной реабилитации по многим позициям зависит от наличия в ней кадров и их квалификации.
Подводя итог вышесказанному, можно заключить, что нами рассмотрены нерешенные проблемы в разных компонентах системы профессиональной реабилитации. Целенаправленное и поэтапное решение освещенных проблем позволит сделать более эффективным функционирование профессиональной реабилитации инвалидов в современных социально-экономических условиях.
ЛИТЕРАТУРА
1. Гришина Л. П., Курдаков И. Л., Лунев В. П. // Актуальные вопросы медико-социальной экспертизы и реабилитации.- М., 2006. - С. 21-27.
2. Карасаева Л. А., Курдыбайло С. Ф., Владимирова О. Н. // Здравоохр. Рос. Федерации. — 2007. — № 2. — С. 28—30.
3. Конвенция о правах инвалидов. Принята Генеральной Ассамблеей ООН 24.01.2007 г., № 61/106.
4. Кузьмишин Л. Е., Лецкая О. А., Баньковская М. П., Писарев К. О. // Мед.-соц. эксперт, и реабил. — 2005. — № 4. — С. 27-30.
5. Лунев В. П. // Актуальные вопросы медико-социальной экспертизы и реабилитации. — М., 2006. — С. 31—34.
6. Мюллер Н. В., Карасаева Л. А. // Пробл. управл. здравоохр.- 2007. - № 1 (32). - С. 56-60.
7. Об утверждении формы индивидуальной программы реабилитации инвалида, выдаваемой федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы. Приказ Минздравсоцразвития России № 287 от 29.11.2004 г. — М., 2004.
8. О порядке организации и деятельности федеральных государственных учреждений медико-социальной экспертизы: Постановление Правительства РФ № 805 от 16.12.2004 г. (с изм. на 28.11.2006 г.).
9. Осадчих А. И. Социально-гигиенические, организационно-методические, теоретические проблемы социально-трудовой реабилитации инвалидов: Автореф. дис. ... д-ра мед. наук. — М., 1991.
10. Пузин С. Н., Лаврова Д. И., Чикинова Л. Н. и др. // Мед.- соц. эксперт, и реабил. — 2005. — № 4. — С. 3—5.
11. Свинцов А. А. И МСЭ и реабилитация в педиатрии: Труды 1-й межрегиональн. науч.-практ. конф. — СПб., 2001. — С. 92.
12. Старобина Е. М. Концептуальная модель системы непрерывного профессионального образования инвалидов: Автореф. дис. ... д-ра пед. наук. — СПб., 2004.
13. Старобина Е. М. // Социальная и профессиональная реабилитация инвалидов как фактор их интеграции в общество: Материалы науч.-практ. конф. — СПб., 2006. — С. 12-18.
14. Улучшение качества жизни инвалидов в Европе: доступность, эффективность, новые подходы // Материалы Европейской конференции.
Медико-социальная экспертиза и реабилитация, № 2, 2008
| | |
| |
